Morgens das neue Verkehrsschild, abends noch Autoschlangen – die Stadt Köln zählte die Autos erst, als die Fahrradstraße längst beschlossen war. Ohne einen einzigen Verkehrsdatenwert ging der Ratsbeschluss durch, Anwohner reichten Eilantrag ein. Muss die Kommune vorher messen, oder reicht der Wille?
Die Einrichtung von Fahrradstraßen erfordert eine präzise Datenbasis, um rechtlichen Prüfungen vor dem Verwaltungsgericht standzuhalten. Symbolfoto: KIZum vorliegenden Urteilstext springen: 18 L 264/26
Das Wichtigste im Überblick
Eine Stadt muss vor der Einrichtung einer Fahrradstraße die Verkehrsdaten und mögliche Folgen umfassend ermitteln.
Das Gericht stoppte die Fahrradstraße vorerst und ordnete den Abbau der Verkehrsschilder an.
Die Stadt plante die Route ohne aktuelle Zählungen und ohne Prüfung von Ausweichverkehren.
Die fehlerhafte Datenbasis macht die Entscheidung zur Fahrradstraße rechtlich angreifbar und vorläufig unwirksam.
Betroffene Anwohner können sich erfolgreich gegen solche Straßen wehren, wenn Sachverhalte unzureichend ermittelt wurden.
Behörden müssen künftig vor der Planung alle Daten erheben und eine belastbare Prognose erstellen.
Wann das Gericht die Einrichtung einer Fahrradstraße stoppt
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO kann ein Gericht die aufschiebende Wirkung anordnen, wenn sich ein Verwaltungsakt bei einer summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist. Das bedeutet konkret: Die aufschiebende Wirkung stoppt die Umsetzung einer behördlichen Anordnung (Verwaltungsakt) vorläufig, wobei das Gericht im Eilverfahren nur eine überschlägige (summarische) Prüfung der Rechtslage vornimmt. Diese Entscheidung fällt im Rahmen eines Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes. Die Befugnis, einen solchen Antrag zu stellen, richtet sich nach der entsprechenden Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO, was voraussetzt, dass der Kläger durch die Maßnahme in eigenen Rechten verletzt sein könnte.
Wenn Sie die sofortige Umsetzung einer Fahrradstraße in Ihrer Nachbarschaft verhindern wollen, reicht eine einfache Klage nicht aus. Sie müssen zeitgleich einen Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung beim Verwaltungsgericht stellen, um zu verhindern, dass die Schilder während des laufenden Verfahrens gültig bleiben.
Das Verwaltungsgericht Köln ordnete nach diesen Maßstäben die aufschiebende Wirkung der Klage (Az. 18 K 859/26) gegen die Einrichtung einer neuen Fahrradstraße an. Dass hier zwei Aktenzeichen genannt werden, liegt an der Trennung der Verfahren: Das ‚L‘ im Beschluss (18 L 264/26) steht für das Eilverfahren, während das ‚K‘ das Hauptverfahren bezeichnet. Die betroffene Stadt wurde durch den Beschluss verpflichtet, die bereits aufgestellten Verkehrszeichen und Markierungen vorläufig zu entfernen oder unwirksam zu machen. Konkret betrifft diese gerichtliche Entscheidung den Abschnitt der S.-straße von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße in G.-O. (Az. 18 L 264/26).
Redaktionelle Leitsätze
Die Einrichtung einer Fahrradstraße durch verkehrsrechtliche Anordnung ist offensichtlich rechtswidrig, wenn die planungsrelevanten Verkehrsdaten erst nach der behördlichen Beschlussfassung erhoben wurden und damit im Zeitpunkt der Entscheidung keine belastbare Tatsachengrundlage für die planerische Abwägung vorlag.
Eine verkehrsrechtliche Anordnung zur Einrichtung einer Fahrradstraße genügt den gesetzlichen Anforderungen an die Leichtigkeit des Verkehrs nur dann, wenn sie auf einem prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich der Verkehrsverhältnisse beruht; allgemeine Annahmen ohne konkrete Datengrundlage ersetzen diesen Vergleich nicht.
Fehlt in der Planung einer Fahrradstraße eine nachvollziehbare Auseinandersetzung mit möglichen Verlagerungseffekten auf Parallelstraßen sowie mit den Auswirkungen auf den ruhenden Verkehr, ist die planerische Abwägung fehlerhaft und die Anordnung rechtswidrig.
Fahrradstraße scheitert: Daten zu spät erhoben
Warum fehlende Analysen zu Ausweichverkehren die Planung kippen
Eine verkehrsrechtliche Anordnung lässt sich auf § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO stützen, um eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu unterstützen. Dafür ist zwingend eine ordnungsgemäße planerische Abwägung sowie die Ermittlung des gesamten planungserheblichen Sachverhalts erforderlich. Eine planerische Abwägung bedeutet dabei, dass die Behörde alle betroffenen Interessen – etwa die Sicherheit der Radfahrer gegen die Belange der Autofahrer – ermitteln und gerecht gegeneinander gewichten muss. Die Maßnahme muss zudem auf einem schlüssigen Konzept beruhen, welches materielle städtebauliche Anliegen verfolgt.
Soweit durch die Veränderung der bestehenden Verkehrssituation Straßenzüge entlastet und Verkehrsströme umgelenkt werden sollen, muss das gemeindliche Planungskonzept den Erfordernissen planerischer Abwägung genügen und insbesondere darlegen, weshalb bestimmte Straßenzüge entlastet und welche neuen Straßenzüge in für dortige Anwohner zumutbarer Weise belastet werden sollen und können. – so das Verwaltungsgericht Köln
In dem Streit um die S.-straße stützte die Stadt ihre Anordnung vom 29. Juli 2025 zunächst auf ein Radverkehrs- und Fahrradstraßenkonzept, das im Februar 2024 beschlossen worden war. Das Gericht rügte jedoch, dass der Verwaltung eine nachvollziehbare Auseinandersetzung mit möglichen Verlagerungseffekten durch die geänderte Verkehrsführung fehlte. Darüber hinaus mangelte es an einer fundierten Bestandsanalyse und einer konkreten Bedarfsermittlung für den ruhenden Verkehr in dem betroffenen Bereich. Mit dem ruhenden Verkehr sind parkende oder haltende Fahrzeuge gemeint, deren Situation durch die Planung oft massiv verändert wird.
Praxis-Hürde: Analyse von Ausweichverkehren
Ein entscheidender Faktor für die Rechtswidrigkeit war das Ignorieren von Ausweichverkehren. Wenn Sie prüfen möchten, ob Ihr Fall ähnlich liegt, schauen Sie in die Planungsunterlagen: Wurde untersucht, welche Auswirkungen die Fahrradstraße auf die Verkehrsbelastung der umliegenden Parallelstraßen hat? Fehlt eine solche Analyse der Verlagerungseffekte, ist die Abwägung der Behörde oft fehlerhaft.
Rechtswidrig: Verkehrszählung erst nach dem offiziellen Ratsbeschluss
Für eine rechtmäßige Planung sind belastbare Verkehrsdaten als Grundlage für eine Prognose zwingend erforderlich. Die Ermittlung des Ist-Zustandes muss dabei zeitlich vor der Beschlussfassung über die Maßnahme liegen. Eine unzureichende Tatsachengrundlage führt unweigerlich zur Fehlerhaftigkeit der gesamten planerischen Abwägung.
Die praktischen Konsequenzen einer solchen fehlenden Datengrundlage zeigten sich bei der zeitlichen Abfolge der städtischen Planung deutlich. Die einzige durchgeführte 24-Stunden-Zählung, bei der 453 Fahrräder und 425 Kraftfahrzeuge erfasst wurden, fand erst am 26. Juni 2025 statt – und damit Monate nach dem Ratsbeschluss vom Februar 2024. Im Protokoll der damaligen Beschlussfassung war sogar ausdrücklich vermerkt worden, dass die Verkehrsbelastung erst nach der Umsetzung ermittelt werden solle. Das Gericht wertete diesen Eintrag als schriftliche Dokumentation dafür, dass zum Zeitpunkt der Entscheidung schlicht keine Datenbasis existierte.
Dokumentiert war im Zeitpunkt der Beschlussfassung damit allein die fehlende Datengrundlage. Vergleichbares gilt für die Auswirkungen auf den ruhenden Verkehr. Hierzu fehlt es an jeglichen Erhebungen. So ist unklar, ob, wie oft, wann und in welchem Rahmen Daten zum ruhenden Verkehr ermittelt worden sind. – so das Gericht
Praxis-Hinweis: Zeitpunkt der Datenerhebung
Der Hebel für den Erfolg im Eilverfahren war hier die schriftliche Dokumentation, dass die Stadt erst nach der Umsetzung Daten erheben wollte. Für Ihre Situation bedeutet das: Prüfen Sie die Protokolle der Rats- oder Ausschusssitzungen. Erfolgte der Beschluss zur Fahrradstraße auf Basis alter Daten oder wurde die Datenerhebung sogar explizit auf die Zeit nach der Einrichtung verschoben, ist die Anordnung rechtlich kaum haltbar.
Fahrradstraßen benötigen einen Vorher-Nachher-Vergleich des Verkehrsflusses
Nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b) in Verbindung mit Abs. 10 Nr. 2 StVO müssen bei verkehrsrechtlichen Anordnungen die Belange der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs gewahrt bleiben. Hierfür verlangt der Gesetzgeber einen prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich der Verkehrsverhältnisse. Allgemeine Annahmen ohne konkrete Daten genügen den materiellen Anforderungen an die Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs nicht. Die Leichtigkeit des Verkehrs beschreibt dabei den flüssigen und ungehinderten Ablauf des Verkehrsflusses.
Die Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs setzt einen mit vertretbarem Aufwand ermittelten prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich hinsichtlich der Auswirkungen auf die Leichtigkeit des Verkehrs und eine Abwägung gegenüber den entsprechend ermittelten, prognostizierten Effekten […] voraus. – so das Verwaltungsgericht Köln
Um das Projekt nachträglich zu stützen, argumentierte die Verwaltung im gerichtlichen Verfahren, die Leichtigkeit des Verkehrs sei gewahrt, da die Straße für Kraftfahrzeuge freigegeben bleibe und ohnehin vornehmlich dem Anliegerverkehr diene. Das Gericht wies diese Verteidigung zurück, da solche Angaben ohne belastbare Daten lediglich Allgemeinplätze darstellten. Auch die städtische Erwartung, dass die Radverkehrsdichte künftig ansteigen werde, ersetzte mangels eines prognostischen Vorher-Nachher-Vergleichs nicht die gesetzlich vorgeschriebene Abwägung.
Verlassen Sie sich nicht auf pauschale Behauptungen der Stadt, der Verkehrsfluss bleibe erhalten. Fordern Sie Einsicht in die Planungsunterlagen: Fehlt dort ein konkreter prognostischer Vorher-Nachher-Vergleich der Verkehrsverhältnisse, ist die Anordnung der Fahrradstraße rechtlich angreifbar.
Schilderabbau: Wann die Stadt die Verkehrszeichen entfernen muss
Wenn ein Gericht dem Eilantrag stattgibt, ist die Vollziehung der verkehrsrechtlichen Anordnung zwingend auszusetzen. Das bedeutet, dass die behördliche Maßnahme nicht weiter ausgeführt werden darf. Die zuständige Behörde ist infolgedessen verpflichtet, den vorherigen Zustand wiederherzustellen oder die Wirksamkeit der aufgestellten Zeichen zu suspendieren, sie also vorübergehend außer Kraft zu setzen. Die Kosten des Verfahrens trägt bei einem Unterliegen die Behörde gemäß § 154 Abs. 1 VwGO.
Entsprechend dieser strengen Vorgaben gab das Gericht der Stadt auf, die umgesetzten Verkehrszeichen zu entfernen beziehungsweise unwirksam zu machen, die auf der Drucksache N01 und dem Übersichtsplan „S.-straße – U.-straße – J.-straße“ beruhen. Den Streitwert für dieses Eilverfahren setzten die Richter auf 2.500 Euro fest. Der Streitwert ist ein Geldbetrag, der den Wert des Rechtsstreits beziffert und als Grundlage für die Berechnung der Gerichts- und Anwaltsgebühren dient. Die angeordnete aufschiebende Wirkung gilt nun vorläufig bis zu einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache unter dem Aktenzeichen 18 K 859/26.
Checkliste: So wehren Sie sich gegen fehlerhafte Fahrradstraßen
Das Verwaltungsgericht Köln stellt mit dieser Entscheidung klar, dass Kommunen Fahrradstraßen nicht ohne fundierte Datenbasis „ins Blaue hinein“ anordnen dürfen. Auch wenn es sich um ein Eilverfahren handelt, hat der Beschluss Signalwirkung für ähnliche Projekte bundesweit: Fehlen Analysen zu Ausweichverkehren oder zum Parkplatzbedarf vor der Beschlussfassung, ist die Maßnahme rechtswidrig. Betroffene Anwohner und Autofahrer sollten die Planungsunterlagen ihrer Kommune gezielt auf diese Dokumentationslücken prüfen und sich im Widerspruchsverfahren auf die Kölner Argumentation berufen.
Was jetzt zu tun ist: Prüfen Sie bei neuen Fahrradstraßen das Datum der zugrunde liegenden Verkehrszählung. Liegt dieses zeitlich nach dem offiziellen Ratsbeschluss, ist die Planung fehlerhaft. Legen Sie in diesem Fall innerhalb eines Monats nach Aufstellung der Schilder Widerspruch ein oder erheben Sie Klage und verbinden Sie dies zwingend mit einem Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO.
Fahrradstraße geplant? Jetzt rechtssicher handeln
Eine fehlerhafte Verkehrsplanung der Kommune muss nicht hingenommen werden, sofern wichtige Datenanalysen oder Abwägungen fehlen. Unser Fachanwalt für Verkehrsrecht prüft die Rechtmäßigkeit der Anordnung und identifiziert entscheidende Formfehler in den Planungsunterlagen. Wir unterstützen Sie dabei, die notwendigen Schritte im Eilverfahren einzuleiten, um Ihre Interessen gegenüber der Behörde wirksam zu vertreten.
Oft treibt schlichter politischer Aktionismus die Kommunen zu solchen Schnellschüssen. Unter dem Druck, rasch sichtbare Erfolge bei der Verkehrswende vorzuweisen, sparen sich viele Verwaltungen schlicht die teuren und langwierigen Verkehrsgutachten. Stattdessen werden einfach Schilder aufgestellt in der Hoffnung, dass schon niemand den mühsamen Klageweg bestreiten wird.
Wer sich hier wehrt, gewinnt zwar oft das Eilverfahren, beerdigt das Projekt damit aber selten endgültig. Die Stadt holt die fehlenden Zählungen meist einfach nach und beschließt die Maßnahme später rechtssicher neu. Ich rate daher dazu, die gerichtlich gewonnene Atempause zu nutzen, um auf politischer Ebene handfeste Kompromisse für den wegfallenden Parkraum auszuhandeln.
Gilt der gerichtliche Stopp auch, wenn die Stadt die Fahrradstraße als Verkehrsversuch deklariert?
JA, Fahrradstraßen sind auch als Verkehrsversuch rechtswidrig, wenn die Stadt vorab keine belastbaren Verkehrsdaten erhoben hat, um die Auswirkungen auf den Verkehrsfluss und die Sicherheit zu prognostizieren. Die bloße Bezeichnung als Versuch befreit die Behörde nicht von der gesetzlichen Pflicht zur vorherigen planerischen Abwägung des gesamten Sachverhalts.
Gemäß § 45 StVO setzt jede verkehrsrechtliche Anordnung eine ordnungsgemäße planerische Abwägung voraus, die zwingend auf einer belastbaren Tatsachengrundlage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung beruhen muss. Die Behörde darf einen Verkehrsversuch nicht dazu missbrauchen, die gesetzlich geforderte Prognose über mögliche Ausweichverkehre oder Beeinträchtigungen der Leichtigkeit des Verkehrs durch bloßes Ausprobieren ohne vorherige Datenbasis zu ersetzen. Fehlen zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses konkrete Analysen zum Ist-Zustand und zu den erwarteten Verlagerungseffekten, leidet die Maßnahme unter einem erheblichen Abwägungsmangel und ist damit rechtlich angreifbar. Ein gerichtlicher Stopp im Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO erfolgt daher auch bei Versuchen, wenn die notwendige Ermittlung des planungserheblichen Sachverhalts erst für die Zeit nach der Umsetzung vorgesehen ist.
Zwar dienen Verkehrsversuche explizit der Gewinnung neuer Erkenntnisse, doch muss die Behörde bereits vorab schlüssig darlegen, warum die Maßnahme zur Erreichung der städtebaulichen Ziele geeignet ist und welche konkreten Auswirkungen sie auf das Umfeld erwartet.
Kann ich die Schilder noch stoppen, wenn die Markierungsarbeiten in meiner Straße bereits begonnen haben?
JA, ein gerichtlicher Eilantrag kann die Umsetzung laufender Arbeiten stoppen und die Stadt dazu verpflichten, bereits aufgestellte Schilder oder Markierungen wieder zu entfernen. Der physische Beginn der Bauarbeiten stellt dabei kein rechtliches Hindernis für den effektiven Rechtsschutz dar.
Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das zuständige Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage anordnen, wenn die behördliche Anordnung voraussichtlich rechtswidrig ist. Diese gerichtliche Entscheidung entfaltet eine vorläufige Stopp-Wirkung für alle laufenden Maßnahmen und verpflichtet die Behörde zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands. In der Praxis bedeutet dies, dass die Stadt bereits installierte Verkehrszeichen abmontieren oder neue Fahrbahnmarkierungen durch Überkleben oder Abfräsen vorläufig unwirksam machen muss. Betroffene sollten den aktuellen Stand der Arbeiten umgehend fotografisch dokumentieren und ohne Verzögerung einen entsprechenden Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz bei Gericht einreichen.
Diese Verpflichtung zum Rückbau gilt jedoch nur vorläufig bis zur endgültigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren, sofern das Gericht nicht ausdrücklich eine andere Regelung für die Dauer des Prozesses trifft.
Reicht ein einfacher Widerspruch aus oder muss ich zwingend einen Eilantrag beim Gericht stellen?
NEIN. Ein einfacher Widerspruch reicht nicht aus, da Sie zwingend einen Eilantrag beim Verwaltungsgericht stellen müssen, um die sofortige Wirksamkeit der Fahrradstraßen-Beschilderung vorläufig zu stoppen. Ohne diesen gerichtlichen Schritt bleibt die Anordnung trotz Widerspruchs vollziehbar und die Schilder behalten ihre Gültigkeit.
Verkehrszeichen gelten rechtlich als Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen, bei denen ein Widerspruch gemäß der Verwaltungsgerichtsordnung nicht automatisch die aufschiebende Wirkung entfaltet. Da die Behörde die sofortige Vollziehung meist voraussetzt, dürfen die Schilder auch während eines laufenden Prüfungsverfahrens aufgestellt und die neuen Regeln unmittelbar durchgesetzt werden. Um diesen Vollzug zu verhindern, muss ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO gestellt werden. Nur so wird sichergestellt, dass die Stadt die Markierungen bis zur endgültigen Klärung im Hauptsacheverfahren entfernen oder unwirksam machen muss.
Zwar kann die Behörde die Vollziehung theoretisch selbst aussetzen, doch in der Praxis geschieht dies bei kommunalen Verkehrsplanungen fast nie ohne den entsprechenden Druck durch ein gerichtliches Eilverfahren.
Was kann ich tun, wenn die Stadt die fehlende Verkehrszählung einfach im Nachhinein nachholt?
Nachträgliche Verkehrszählungen können die Rechtswidrigkeit eines Beschlusses in der Regel nicht heilen, da die Stadt bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung über eine belastbare Datenbasis hätte verfügen müssen. Eine nachträgliche Datenerhebung ändert nichts daran, dass die ursprüngliche planerische Abwägung ohne die erforderliche Tatsachengrundlage und somit fehlerhaft erfolgt ist.
Die Rechtmäßigkeit einer verkehrsrechtlichen Anordnung beurteilt sich nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung, weshalb spätere Erkenntnisse das ursprüngliche Abwägungsdefizit nicht rückwirkend beseitigen können. Wenn der Rat eine Fahrradstraße beschließt, ohne die Verkehrsströme oder den ruhenden Verkehr vorab präzise zu analysieren, trifft er eine Entscheidung ohne die notwendige Tatsachengrundlage. Eine solche Vorgehensweise verletzt das Gebot der ordnungsgemäßen Ermittlung des planungserheblichen Sachverhalts, welcher zwingend die Basis für die Gewichtung der verschiedenen Interessen bilden muss. Sie sollten daher durch eine Akteneinsicht prüfen, ob die Erhebung der Daten erst nach dem Datum des offiziellen Ratsbeschlusses durchgeführt wurde. Dokumentierte Lücken im Sitzungsprotokoll belegen dauerhaft, dass die Stadt ihre Pflicht zur vorherigen Bestandsaufnahme missachtet hat.
Eine Heilung kommt nur in engen Ausnahmefällen in Betracht, wenn die Behörde ein ergänzendes Verfahren durchführt und auf Basis der neuen Daten einen vollständig neuen, fehlerfreien Beschluss fasst. Bloßes Nachschieben von Argumenten im laufenden Gerichtsverfahren reicht hingegen nicht aus, um den ursprünglichen Mangel zu beheben.
Darf ich klagen, wenn der Verkehr durch die Fahrradstraße nun verstärkt durch meine Nebenstraße fließt?
JA.Anwohner von Parallelstraßen können klagen, wenn die Einrichtung einer Fahrradstraße zu unzumutbaren Verkehrsverlagerungen führt, die von der Behörde im Vorfeld nicht ausreichend geprüft wurden. Die Klagebefugnis ergibt sich hierbei aus der Verletzung des Rechts auf eine fehlerfreie Abwägung der eigenen Belange.
Die rechtliche Grundlage für eine solche Klage bildet die sogenannte Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, die immer dann vorliegt, wenn eine Verletzung eigener Rechte möglich erscheint. Bei der Planung einer Fahrradstraße ist die Gemeinde gesetzlich dazu verpflichtet, sämtliche Auswirkungen auf das umliegende Straßennetz im Rahmen einer ordnungsgemäßen planerischen Abwägung umfassend zu ermitteln und zu bewerten. Sollten durch die Sperrung oder Umgestaltung einer Hauptroute erhebliche Verkehrsströme in reine Wohngebiete ausweichen, müssen die dortigen Anwohner vor unzumutbaren Belastungen durch Lärm oder Abgase geschützt werden. Fehlt in den Planungsunterlagen eine fundierte Analyse dieser Verlagerungseffekte, leidet die behördliche Entscheidung an einem Abwägungsmangel, den auch indirekt betroffene Nachbarn gerichtlich rügen dürfen.
Eine Klage bleibt jedoch erfolglos, wenn die Mehrbelastung lediglich geringfügig ist oder die Stadt die negativen Folgen für die Nebenstraßen erkannt und vertretbar gegen die Vorteile der Fahrradstraße abgewogen hat.
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Das vorliegende Urteil
VG Köln (18. Kammer) – Az.: 18 L 264/26 – Beschluss vom 05.05.2026
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1. Die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 859/26 erhobenen Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin in Form der auf dem S.-straße in 00000 G.-O. von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans „S.-straße – U.-straße – J.-straße“ umgesetzten Verkehrszeichen zur Errichtung einer Fahrradstraße entlang der S.-straße sowie im Einfahrts-/Ausfahrtsbereich der S.-straße i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 29. Juli 2025 wird angeordnet.Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, die auf dem S.-straße von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans „S.-straße – U.-straße – J.-straße“ umgesetzten Verkehrszeichen, die auf der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 29. Juli 2025 beruhen, zu entfernen bzw. unwirksam zu machen.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstands wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.
Gründe
Der sinngemäß gestellte Antrag,
1.die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 859/26 erhobenen Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin in Form der auf dem S.-straße in 00000 G.-O. von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans „S.-straße – U.-straße – J.-straße“ umgesetzten Verkehrszeichen zur Errichtung einer Fahrradstraße entlang der S.-straße sowie im Einfahrts-/Ausfahrtsbereich der S.-straße i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 29. Juli 2025 anzuordnen,
2.der Antragsgegnerin aufzugeben, die auf dem S.-straße von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans „S.-straße – U.-straße – J.-straße“ angebrachten Verkehrsschilder, Vorschriftszeichen sowie Markierungen, die die verkehrsrechtliche Anordnung vom 29. Juli 2025 umsetzen, zu entfernen bzw. anderweitig unwirksam zu machen, hat Erfolg.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Allgemeinverfügung i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Juli 2025 erhobenen Klage ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Die Antragsteller sind insbesondere in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Denn jedenfalls als Verkehrsteilnehmer können sie gegenüber einer Verkehrsbeschränkung als Verletzung eigener Rechte geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der auch sie treffenden Regelung lägen nicht vor oder aber ihre eigenen Belange seien bei der behördlichen Ermessensausübung rechtsfehlerhaft mit den für die Anordnung sprechenden Belangen abgewogen worden. Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. August 2003 – 3 C 15.03 – juris Rn. 13 ff. m.N. und vom 27. Januar 1993 – 11 C 35.92 – juris Rn. 14; VG Köln, Beschlüsse vom 28. Januar 2026 – 18 L 2261/25 – juris Rn. 6 und vom 20. August 2024 – 18 L 1279/24 – juris Rn. 6.
Der Antrag ist auch begründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn deren aufschiebende Wirkung wie hier entsprechend § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO ausgeschlossen ist. Der von dem Gesetzgeber in diesen Fällen angenommene Vorrang des öffentlichen Vollziehungsinteresses besteht dann nicht, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.
Die auf dem S.-straße in G. aufgestellten Verkehrszeichen, die die verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Juli 2025 umsetzen, stellen sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig dar.
Die den Verkehrszeichen zu Grunde liegende verkehrsrechtliche Anordnung kann auf keine denkbare Rechtsgrundlage gestützt werden.
Die Antragsgegnerin hat die Entscheidung zunächst auf § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO gestützt. Danach trifft die Straßenverkehrsbehörde die notwendigen Anordnungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Sie wird insoweit ermächtigt, kommunale Verkehrskonzepte zu fördern und damit gemeindliche Planungs- und Entwicklungsbelange zu verwirklichen.
Voraussetzung für eine verkehrsregelnde Maßnahme nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO ist damit ihre Notwendigkeit zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Vgl. zum Begriff der „geordneten städtebaulichen Entwicklung“: VG Köln, Beschluss vom 22. Dezember 2025 – 18 L 2684/25 – juris Rn. 13 ff.
Dies erfordert zunächst ein tragfähiges städtebauliches Verkehrskonzept der Gemeinde, zumindest im Sinne einer allgemeinen Zielvorgabe. Denn nur in diesem Fall kann die straßenverkehrsrechtliche Anordnung ihre insoweit dienende Funktion entfalten. Vgl. VG Aachen, Urteil vom 23. Mai 2023 – 10 K 1742/21 – juris Rn. 44, und Beschluss vom 11. Juli 2025 – 10 L 5/25 – juris Rn. 37.
Das kommunale Verkehrskonzept muss hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen in einem bestimmten räumlichen Bereich darstellen, die aus Gründen der geordneten städtebaulichen Entwicklung für erforderlich oder zweckmäßig gehalten werden und von den für die Willensbildung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden sind. Soweit durch die Veränderung der bestehenden Verkehrssituation Straßenzüge entlastet und Verkehrsströme umgelenkt werden sollen, muss das gemeindliche Planungskonzept den Erfordernissen planerischer Abwägung genügen und insbesondere darlegen, weshalb bestimmte Straßenzüge entlastet und welche neuen Straßenzüge in für dortige Anwohner zumutbarer Weise belastet werden sollen und können. Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93 – juris Rn. 22; VGH München, Urteil vom 21. Februar 2011 – 11 B 09.3032 – juris Rn. 36; VG Köln, Beschluss vom 22. Dezember 2025 – 18 L 2684/25 – juris Rn. 21.
Des Weiteren muss das kommunale Verkehrskonzept auch auf substantiellen Erwägungen zu der Frage beruhen, ob die betroffenen Straßenzüge im Einzelnen und in ihrer Gesamtheit den jeweiligen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen genügen. Zwar ist – abgesehen von einer gerichtlichen Kontrolle – allein die Straßenverkehrsbehörde dazu berufen, verbindlich darüber zu entscheiden, ob im Einzelfall die straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen für die verkehrsrechtliche Anordnung vorliegen. Dies entbindet die Gemeinde jedoch nicht davon, schon bei Erstellung des Verkehrskonzepts zu überprüfen, ob die vorgesehenen Maßnahmen überhaupt zulässig sind. Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 23. Juni 1995 – 5 S 646/93 – juris Rn. 45.
Das Radverkehrskonzept i.V.m. dem Fahrradstraßenkonzept der Antragsgegnerin genügt diesen Anforderungen nicht.
In formeller Hinsicht wurde das Mobilitätskonzept der Antragsgegnerin durch die insoweit gemäß § 41 Abs. 1 und 2 GO NRW i.V.m. § 15 und § 16 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin zuständigen Ausschüsse beschlossen. Gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung der Antragsgegnerin entscheidet der Ausschuss für Mobilität und Verkehrsflächen über Maßnahmen des Mobilitätsmanagements und zur Umsetzung des städtischen Mobilitätskonzeptes. Der Beschluss hinsichtlich des Radverkehrsnetzes i.V.m. dem Fahrradstraßenkonzept erfolgte am 00. Februar 2024 ebenfalls durch den insoweit zuständigen Ausschuss für Mobilität und Verkehrsflächen.
In materieller Hinsicht trägt das Radverkehrsnetz zunächst dem städtebaulichen Anliegen Rechnung, erstmals alle für den Radverkehr wichtigen innerstädtischen Verbindungen auf möglichst geeigneten Routen zusammenzuführen. Hierbei wurden neben der Kürze und Schnelligkeit der Verbindung auch wichtige Quell- und Zielorte, Komfort und insbesondere die Verkehrssicherheit berücksichtigt. Insoweit lassen sich konkrete verkehrsmäßige Planungen in dem betroffenen räumlichen Bereich den Verwaltungsvorgängen textlich und unter Heranziehung des beigefügten Kartenmaterials entnehmen. Diese verkehrlichen Konzeptionen weisen auch einen Bezug zur geordneten städtebaulichen Entwicklung auf. So bildet das Konzept „Radverkehrsnetz“ die Verlagerung des Radverkehrs unter Berücksichtigung der ermittelten Bedarfe von den zumeist über die Hauptverkehrsstraßen des Kfz-Verkehrs führenden direkten Verbindungen auf Routen entlang des attraktiveren Nebennetzes ab. Die Route N02 (N. – O.), auf welcher sich die streitgegenständliche Fahrradstraße befindet, ist Teil dieses Konzeptes.
Allerdings lassen die Konzepte jede nachvollziehbare Darlegung vermissen, dass sich bei der Konzepterstellung auch mit den möglichen Verlagerungseffekten auseinandergesetzt wurde, die durch die infolge der Umsetzung des Radverkehrsnetzes geänderten Verkehrsführungen auftreten können. Die Antragsgegnerin hat den planungserheblichen Sachverhalt schon nicht umfassend ermittelt und ihrer Planung somit nicht zugrunde legen können. Insoweit mangelt es bereits an einer belastbaren Datengrundlage, aus der sich mögliche Auswirkungen der beabsichtigten Verkehrslenkung prognostizieren lassen. Zwar hat am 26. Juni 2025 in der streitgegenständlichen Straße über 24 Stunden eine Zählung von Kfz und Fahrrädern stattgefunden, wobei ermittelt wurde, dass der Radverkehr mit 453 Fahrrädern gegenüber dem Kfz-Verkehr mit 425 Fahrzeugen überwiegt. Diese Zählung fand jedoch nur einmalig und zudem zeitlich nach der Beschlussfassung am 00. Februar 2024 statt, sodass diese hierauf nicht beruhen konnte. Im Rahmen der Beschlussfassung, in der die Verwaltung u.a. mit der Umplanung der S.-straße beauftragt wurde, wurde vielmehr ausdrücklich protokolliert, dass die Verkehrsbelastung vor der Umsetzung und ein Jahr nach der Umsetzung ermittelt werden soll. Dokumentiert war im Zeitpunkt der Beschlussfassung damit allein die fehlende Datengrundlage. Vergleichbares gilt für die Auswirkungen auf den ruhenden Verkehr. Hierzu fehlt es an jeglichen Erhebungen. So ist unklar, ob, wie oft, wann und in welchem Rahmen Daten zum ruhenden Verkehr ermittelt worden sind. Es fehlt jede Bestandsanalyse sowie eine Ermittlung konkreter (Nutzungs-) Bedarfe. Der Antragsgegnerin war bei ihrer Planung mithin nicht einmal klar, in welchem Umfang Parkplätze wegfallen würden und welche Nutzungsintensität diese aufweisen.
Diese defizitäre Sachverhaltsermittlung schlägt auch auf die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geforderte planerische Abwägung durch. Zwar hat die Antragsgegnerin den inhaltlichen Austausch mit Verbänden, dem politischen Raum und der allgemeinen Öffentlichkeit im Vorfeld der Entscheidung gesucht und durchgeführt. Ohne eine hinreichende Ermittlung des Ist-Zustandes und einer hinreichenden Prognose fehlt es diesem Austausch jedoch an einer belastbaren Grundlage.
Soweit die Antragsgegnerin die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung in der Antragserwiderung erstmalig auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b), Abs. 10 Nr. 2 StVO stützt, führt dies nicht zu ihrer Rechtmäßigkeit.
Dabei kann dahinstehen, ob ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage vorliegend zulässig ist oder ob die Anordnung durch den Austausch ihrer Begründung in ihrem Wesen in rechtswidriger Weise verändert würde. Vgl. zu den Anforderungen an den Austausch der Ermächtigungsgrundlage: OVG Münster, Beschlüsse vom 11. April 2025 – 8 B 238/25 – juris Rn. 21, 23 und vom 8. Dezember 2023 – 8 B 534/23 – juris Rn. 25.
Dahinstehen kann des Weiteren, ob die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang auch auf das Ziel „Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung“ oder erneut erstmalig auf die „Verbesserung des Schutzes der Umwelt“ abstellt.
Denn die weiteren Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b), Abs. 10 Nr. 2 StVO liegen ebenfalls nicht vor.
So setzt § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO zusätzlich zum Anordnungsziel voraus, dass die Leichtigkeit des Verkehrs berücksichtigt ist und die Sicherheit des Verkehrs nicht beeinträchtigt wird. Vgl. zur Qualifikation als zusätzliche Tatbestandsmerkmale: BR-Drs. 518/23, S. 18.
Die Sicherheit des Verkehrs bezieht sich auf die Vermeidung von Schäden für Personen und Sachen im Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr. Vgl. VG Köln, Beschluss vom 20. August 2024 – 18 L 1279/24 – juris Rn. 18.
Der Aspekt der Leichtigkeit des Verkehrs zielt darauf, dass Verkehrsteilnehmer nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar behindert oder belästigt werden.
Dabei ist zu beachten, dass die Sicherheit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden darf, wo hingegen die Leichtigkeit des Verkehrs zu berücksichtigen ist. Insoweit stellt die Berücksichtigung eine geringere Hürde als das Merkmal der fehlenden Beeinträchtigung dar. Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 14. März 2025 – 11 L 767/24 – juris Rn. 31.
Die Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs setzt einen mit vertretbarem Aufwand ermittelten prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich hinsichtlich der Auswirkungen auf die Leichtigkeit des Verkehrs und eine Abwägung gegenüber den entsprechend ermittelten, prognostizierten Effekten – je nach Anordnungsgrund – für die Verbesserung des Umwelt- und Klimaschutzes, die Verbesserung des Gesundheitsschutzes oder die Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung voraus. Dieser Vergleich verlangt keine aufwändigen Gutachten oder Lärm- oder Schadstoffmessungen; es genügen Abschätzungen aufgrund von belastbaren Verkehrserhebungen, Erfahrungswerten und allgemeinkundigen wissenschaftlichen Erkenntnissen. Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 14. März 2025 – 11 L 767/24 – juris Rn. 31.
Diesen Anforderungen genügt die verkehrsrechtliche Anordnung – auch unter Heranziehung der (ergänzenden) Ausführungen im gerichtlichen Verfahren – nicht.
Weder das Radverkehrsnetz noch das Mobilitäts- oder das Fahrradstraßenkonzept erfüllen für sich oder in einer Gesamtschau die Anforderung an einen prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich. Insoweit schlägt die oben bereits erwähnte defizitäre Sachverhaltsermittlung im Vorfeld der Beschlussfassungen in Bezug auf Verkehrsdaten auch in diesem Kontext durch.
Dieses Defizit konnte die Antragsgegnerin schließlich auch nicht mit ihrer Antragserwiderung beheben. Die Antragsgegnerin hat hier lediglich vorgebracht, es fände keine Beeinträchtigung der Sicherheit des Verkehrs statt, da durch die Ausweisung der Straße als Fahrradstraße der Radverkehr bevorrechtigt und klare Verhältnisse für alle Verkehrsteilnehmenden geschaffen würden. Dies sei für die Vermeidung von Schäden für Personen und Sachen im Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr förderlich. Zur Sicherung der Leichtigkeit des Verkehrs sei die Straße für den Kraftfahrzeugverkehr freigegeben worden. Zu berücksichtigen sei hierbei u.a. auch, dass die Straße „S.-straße“ vornehmlich dem Anliegerverkehr diene und somit eine eher untergeordnete Funktion im Verkehrsnetz innehabe. Durch die Fahrradstraße und die hiermit verbundenen Maßnahmen zur Kennzeichnung, Bevorrechtigung sowie der zukünftig durchgängig komfortablen Radverkehrsführung insgesamt werde prognostisch ein weiterer Anstieg der Radverkehrsdichte auf dem gesamten Streckenverlauf erwartet.
Auch wenn mit Blick auf den prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich keine aufwändigen Gutachten zu verlangen sind, wäre es für die Annahme dieser „Erfahrungssätze“ jedenfalls erforderlich, belastbare Verkehrsdaten zu ermitteln, um auf dieser Grundlage den Bedarf der einzelnen Verkehrsarten zu bemessen. Erst in der Folge kann dann prognostisch ermittelt werden, in welchem Umfang etwa von Bündelungseffekten auszugehen ist. Ohne Tatsachengrundlage bleiben die Behauptungen hingegen Allgemeinplätze. Vergleichbares gilt für die Auswirkungen auf den ruhenden Verkehr. Dass die insoweit vorhandenen Daten für eine derartige Prognose ungeeignet sind, wurde bereits oben dargelegt.
Mangels belastbarer Datengrundlage ist auch eine im Einzelfall ohne ein solches Konzept ergehende Anordnungen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO rechtswidrig (vgl. Ziffer 14d zu § 45 der VwV-StVO). Denn die grundsätzlich bestehende Möglichkeit einer Einzelfallentscheidung reduziert lediglich die Anforderung an die Erstellung eines kommunalen Gesamtkonzepts, das inhaltlich und räumlich über eine Einzelmaßnahme hinausgeht. Die weiteren inhaltlichen Anforderungen – Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs – bleiben hiervon unberührt.
Aus diesen Gründen hat auch der Antrag zu 2 gerichtet auf die Aufhebung der Vollziehung des Verwaltungsaktes gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO Erfolg.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach eine verkehrsregelnde Anordnung mit dem Auffangwert von 5.000,- Euro zu bemessen ist. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes war die Hälfte dieses Betrags (Ziffer 1.5 Satz 1 Halbsatz 1 des Streitwertkatalogs) anzusetzen.
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